一、【資料背景】

中央和國(guó)務(wù)院對(duì)土地制度改革十分重視。十八屆三中全會(huì)明確提出要“完善土地二級(jí)市場(chǎng)”。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善國(guó)有土地使用權(quán)出讓、租賃、抵押二級(jí)市場(chǎng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)(2019)34號(hào))。為了落實(shí)文件精神，完善天津市建設(shè)用地使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)，根據(jù)市政府的要求，研究制定了《關(guān)于完善天津市建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的實(shí)施意見(jiàn)(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見(jiàn)》)。

二、【解讀分析】

第一，關(guān)于《實(shí)施意見(jiàn)》的適用范圍問(wèn)題。市場(chǎng)中的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押交易對(duì)象為國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，重點(diǎn)是土地買(mǎi)賣(mài)及宗地交易情況，如土地及其地上建筑物的其他附著物。執(zhí)行意見(jiàn)中提到的第二級(jí)市場(chǎng)包括凈地，即沒(méi)有地上建筑物的情況，包括正在進(jìn)行中的工程交易，包括整個(gè)連地帶房交易。關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)交易應(yīng)遵循的法律規(guī)定，主要針對(duì)的是涉及不動(dòng)產(chǎn)交易的房屋買(mǎi)賣(mài)，而產(chǎn)生的連房帶地的轉(zhuǎn)讓。

第二，建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題�！秾�(shí)施意見(jiàn)》認(rèn)為，導(dǎo)致建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的各種行為均屬于土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，包括買(mǎi)賣(mài)、交換、贈(zèng)與、租賃、司法處置、資產(chǎn)處置、法人、其他經(jīng)濟(jì)組織或其他組織合并或分立等形式的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移。其核心是“視為”，旨在綜合考慮買(mǎi)賣(mài)之外的情況，統(tǒng)一納入監(jiān)管。

第三，建設(shè)用地使用權(quán)出租問(wèn)題。不同于土地一級(jí)市場(chǎng)租賃，建設(shè)用地使用權(quán)租賃是與出讓、出資、入股并列的一種土地有償方式。執(zhí)行意見(jiàn)中提到的租賃，是指土地使用權(quán)人作為出租人，將建設(shè)用地使用權(quán)及其地上建筑物的其他附屬設(shè)施租給承租人使用，并由承租人向出租人支付租金的行為，既包括將使用權(quán)人的土地直接出租給他人臨時(shí)使用，也包括與地帶性房屋共同出租。

第四，租賃收入的年度申報(bào)制度。撥出的土地租賃收益是土地所有者權(quán)益的重要體現(xiàn)，房屋所有人以營(yíng)利為目的，將撥出的土地用于出租的，應(yīng)按規(guī)定將租金中所含的土地收益上繳國(guó)家。“實(shí)施意見(jiàn)”明確提出要建立建設(shè)用地使用權(quán)出租收益的年度報(bào)告制度。承租人按年依法申報(bào)并繳納有關(guān)稅費(fèi)后，不再單獨(dú)辦理劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出租審批手續(xù)。并請(qǐng)有關(guān)部門(mén)制訂具體辦法。

第五，關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)的分割、合并、轉(zhuǎn)讓問(wèn)題。對(duì)歷史形成的、面積較大的宗地，適當(dāng)分割有助于盤(pán)活企業(yè)存量土地，降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)踐中對(duì)分割轉(zhuǎn)讓的要求非常迫切。為解決現(xiàn)行政策不完善的問(wèn)題，《實(shí)施意見(jiàn)》明確，分割、合并的地塊應(yīng)具備獨(dú)立分宗的條件，符合整宗土地規(guī)劃條件要求，且建筑物安全，使用權(quán)明確。分地轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)符合出讓合同的規(guī)定，整塊地的投資應(yīng)達(dá)到轉(zhuǎn)讓條件，涉及消防、規(guī)劃、工業(yè)等相關(guān)調(diào)整的，分地前應(yīng)依法履行規(guī)劃調(diào)整程序和變更手續(xù)。與之相關(guān)的土地兼并應(yīng)是相鄰的宗地，其權(quán)屬性質(zhì)、使用類(lèi)型和土地用途應(yīng)保持一致。

第六，完善建設(shè)用地使用權(quán)抵押制度。確定設(shè)定抵押的條件，依法保障抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)。各方作出不改變土地用途的書(shū)面承諾后，其履行情況應(yīng)記入信用檔案，作為發(fā)展改革、規(guī)劃資源、財(cái)政、民政、教育、金融等部門(mén)事后事中事后監(jiān)管的重要依據(jù)，保證實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)后，原土地使用權(quán)人的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)繼續(xù)保持穩(wěn)定，確保土地使用權(quán)人的權(quán)益不受損害。

第七，交易平臺(tái)和信息交流市區(qū)要建立市區(qū)兩級(jí)交易平臺(tái)，具體的轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等行為都可以在區(qū)級(jí)交易平臺(tái)上完成，市級(jí)交易平臺(tái)主要是整合信息，整合資源。司法部門(mén)、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)、住房建設(shè)部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)和市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)要進(jìn)一步加強(qiáng)信息共享，建立部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)部門(mén)間的協(xié)作和聯(lián)合監(jiān)管。

第八，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)測(cè)、監(jiān)管和信用管理。《實(shí)施意見(jiàn)》提出，要健全土地二級(jí)市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和監(jiān)管體系，完善土地二級(jí)市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制，防止交易價(jià)格的異常波動(dòng)。推動(dòng)土地二級(jí)市場(chǎng)信用體系建設(shè)，共建共享，保持市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行。對(duì)于簽訂投資建設(shè)類(lèi)合同，要加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租的監(jiān)管。對(duì)于違反有關(guān)規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自轉(zhuǎn)讓、出租劃撥土地使用權(quán)，不履行投資建設(shè)合同，擅自轉(zhuǎn)讓、出租劃撥土地使用權(quán)，以及其他嚴(yán)重違反法律法規(guī)行為的失信責(zé)任主體，實(shí)施聯(lián)合懲戒。

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