處理“六大關系” 實現(xiàn)“五個轉變”

以片區(qū)綜合開發(fā)推動新區(qū)高質量建設的成都實踐

四川省委常委、成都市委書記范銳平

(2020年4月9日)

一、引言

2017年，成都市第十三次黨代會圍繞建設全面體現(xiàn)新發(fā)展理念城市，著眼破除圈層發(fā)展慣性和資源環(huán)境約束，開拓城市永續(xù)發(fā)展新空間，作出了城市東進的戰(zhàn)略部署。目前，東部新區(qū)從醞釀謀劃、戰(zhàn)略研究、勘探規(guī)劃到統(tǒng)籌提升，已由全面規(guī)劃轉入全面建設的新階段。今年初，習近平總書記在中央財經委員會第六次會議上作出推動成渝地區(qū)雙城經濟圈建設的重大決策，明確提出支持成都東進、重慶西擴，使成渝地區(qū)成為具有全國影響力的重要經濟中心、科技創(chuàng)新中心、改革開放新高地、高品質宜居地。

在成都東進迎來重大歷史機遇、東部新區(qū)建設如火如荼的關鍵時期，成都市主動肩負建設踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)的時代擔當，堅決摒棄傳統(tǒng)“點狀擴散、圈層發(fā)展”的城市發(fā)展方式，著力避免傳統(tǒng)建設方式中存在的城市品質不高、產業(yè)活力不足、土地集約利用不夠、城市維護運營不善、政府債務累增等問題，探索形成了一套新理念指引下的多主體共建共享、多環(huán)節(jié)融合推進、多渠道資金平衡的片區(qū)綜合開發(fā)營城新模式，走出了一條破解大城市病問題的城市營造新路徑，為新城新區(qū)營建積累了豐富經驗，提供了有益借鑒。

二、成都東部新區(qū)片區(qū)綜合開發(fā)的總體思路

成都東部新區(qū)堅持長遠謀劃、分期實施，基于產城融合、建設時序、慢行通勤等因素，按照“4km×4km”的快速路網格，將整個新區(qū)劃分為若干個空間邊界清晰、主導產業(yè)明確、基礎功能完善的片區(qū)，并以片區(qū)為基本單元，堅持政府主導、市場主體、商業(yè)化邏輯，投融資規(guī)建管一體化的新區(qū)營城新模式，其總體思路是在工作中重點處理好六大關系。

(一)處理好“總體規(guī)劃”和“片區(qū)設計”的關系，形成緊密承接、有機統(tǒng)一的新區(qū)發(fā)展格局

科學規(guī)劃設計，學習新風尚公眾號，是新區(qū)高水平開發(fā)建設的前提和基礎�？傮w規(guī)劃對片區(qū)設計有著綱領性、統(tǒng)籌性和指導性作用，片區(qū)設計是對總體規(guī)劃發(fā)展目標和戰(zhàn)略定位的具體體現(xiàn)。東部新區(qū)總體規(guī)劃層面編制了空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，確定了東部新區(qū)“國家向西向南開放的國際空港門戶樞紐、成渝相向發(fā)展的新興極核、引領新經濟發(fā)展的產業(yè)新城、彰顯天府文化的東部家園”的戰(zhàn)略定位，并劃定片區(qū)邊界，確定片區(qū)主導功能。片區(qū)設計落實空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃確定的門戶樞紐、科技創(chuàng)新、新興產業(yè)、國際交往、文化交流、消費中心、智慧城市、生態(tài)工程等功能要求，著力提升片區(qū)產業(yè)發(fā)展和人民生活環(huán)境，吸引經濟要素加快集聚和職業(yè)人口加快集中，努力把整體功能分解轉化為具體的片區(qū)功能，實現(xiàn)整體功能與片區(qū)功能的相輔相成、有機統(tǒng)一。

(二)處理好“產業(yè)生態(tài)圈”和“市民生活圈”的關系，構建人城產融合發(fā)展新型城市形態(tài)

產城融合、職住平衡是當前及未來城市發(fā)展的趨勢特征。東部新區(qū)著力構建產業(yè)生態(tài)圈和市民生活圈，合理布局產業(yè)和產業(yè)配套、居住和居住配套，實現(xiàn)產城融合。一方面，立足產業(yè)發(fā)展全生命周期，精準產業(yè)定位、筑強產業(yè)鏈條、構建現(xiàn)代化產業(yè)配套服務平臺，構建產業(yè)生態(tài)圈，以最小的社會成本為企業(yè)實現(xiàn)盈利能力最大化創(chuàng)造條件。另一方面，立足人力資本全生命周期，聚焦特定產業(yè)人群的差異化需求，提供精準的公共配套服務，營造具有吸引力的生活場景，構建市民生活圈，為吸引人力資源的聚集創(chuàng)造條件。產業(yè)生態(tài)圈注重統(tǒng)籌布局生產生活生態(tài)服務功能，市民生活圈注重配備市民所需的基本服務功能和公共活動空間，二者均堅持功能復合與宜業(yè)宜居相統(tǒng)一。片區(qū)綜合開發(fā)秉持一個片區(qū)就是“一個產業(yè)功能區(qū)、一個新型社區(qū)”理念，堅持產城融合、職住平衡、動靜結合、獨立成市的原則，統(tǒng)籌生產圈和生活圈建設，以產業(yè)功能需求和居住人群需求為導向，科學合理規(guī)劃布局生產配套設施、生活配套設施和生態(tài)場景體系，打通串聯(lián)生產、生活、生態(tài)空間的“經絡”，實現(xiàn)生活場景、消費場景和生產場景滲透疊加，讓市民工作與生活實現(xiàn)真正意義上的無界銜接，實現(xiàn)人城境業(yè)高度和諧統(tǒng)一。

(三)處理好“社區(qū)營造”和“廣域共享”的關系，實現(xiàn)公共服務高質量供給高效益共享

公共服務供給質量是城市品質的重要決定因素，“社區(qū)營造”和“廣域共享”是在片區(qū)綜合開發(fā)中規(guī)劃建設各層級公共服務設施的兩個重要原則。片區(qū)綜合開發(fā)堅持“由遠及近”原則，著眼未來人口規(guī)模對公共服務的遠期需求和近期人們對公共服務的現(xiàn)實需要，摒棄只顧短期需要的“插花式”布局思維，優(yōu)先鎖定公服設施用地規(guī)模和空間布局。社區(qū)營造不但要滿足生理和生存需求，還需創(chuàng)造更好的社交機會，瞄準不同層次需求，構建“大中小”層級生活圈：“大”即以產業(yè)功能區(qū)為基本單元，以獨立成市的理念形成相對獨立的區(qū)域，滿足高端服務需求和對外交往需求;“中”即借鑒新加坡新鎮(zhèn)開發(fā)模式經驗以“4km×4km”網格新鎮(zhèn)為基本單元，滿足公服需求和市民交往需求;“小”即以新型社區(qū)為基本單元，滿足居民日常生活需求和鄰里交往需求。片區(qū)綜合開發(fā)在構建三級生活圈基礎上，注重打造“復合共享”的功能性空間，依據需求層次科學布局公服設施，聚焦人本需求強化生活場景建設和疊加，將公服設施復合集約化建設，既借片區(qū)設施共享之力集約用地減少重復投入，又以人文和諧、包容開放的公共空間提供全作息、多功能、一站式服務，以城市功能的延伸擴展激發(fā)社區(qū)活力，提升東部新區(qū)承載力和吸引力。

(四)處理好“外部驅動”和“內生動力”的關系，集聚力量推動東部新區(qū)盡快成型成勢

外部驅動具有集中性、公共性，內生動力具有主動性、創(chuàng)新性。推進東部新區(qū)建設，既需要借助外部驅動，又需要激活內生動力，通過優(yōu)勢互補、同頻共振、效益疊加，形成最強勁的發(fā)展動能。外部驅動，主要是以天府國際機場國際航空樞紐和東部新區(qū)鐵路樞紐為支撐，形成空港樞紐、鐵路樞紐多式聯(lián)運帶動的綜合效應。片區(qū)綜合開發(fā)的內生動力，主要是以TOD開發(fā)和科創(chuàng)空間為支撐，發(fā)揮TOD模式的交通聯(lián)結、功能復合優(yōu)勢和科創(chuàng)空間的創(chuàng)新創(chuàng)造、活力動能優(yōu)勢，促進城市空間集約開發(fā)、宜居宜業(yè)優(yōu)勢彰顯，吸引更多高素質人才和新職業(yè)人群集聚，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造動能。

(五)處理好“商業(yè)開發(fā)”和“城市營造”的關系，推動東部新區(qū)實現(xiàn)整體效益最大化

進入新世紀以來，我國城市化的演進邏輯，主要體現(xiàn)為人本主義的興起、市場化方式的介入，城市化的成功實踐得益于城市經濟發(fā)展方式、商業(yè)開發(fā)模式的轉型。當前，我國以人為核心的城市化發(fā)展邏輯，決定了城市商業(yè)開發(fā)模式必須摒棄對短期和局部利益的一味追逐，轉向以城市營造的人本理念、整體思維、開放理念來實施片區(qū)開發(fā)，確保城市經濟社會效益最大化。東部新區(qū)建設是白紙畫圖、平地立城，最有條件建設踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)。秉持城市營造的思路，東部新區(qū)高點起步、高位切入，自覺踐行新發(fā)展理念，把城市發(fā)展趨勢、規(guī)劃建設要求轉化為新區(qū)設計導則，在街區(qū)尺度、建筑風格、慢行系統(tǒng)、生態(tài)布局、公共空間、產業(yè)方向等方面建立統(tǒng)一標準和規(guī)范，注重提升設計和建設的品質。建立完善市屬國有企業(yè)主導片區(qū)開發(fā)的機制，以國際化理念構建開放型平臺，以10年為周期設計開發(fā)方案、尋找合作伙伴，通過開發(fā)貸、專項貸等融資模式解決先期開發(fā)資本金，以短期經營產品和長期物業(yè)升值的疊加提升商業(yè)開發(fā)和城市營造價值。

(六)處理好“學習先進經驗”和“創(chuàng)造未來城市特色”的關系，學習新風尚公眾號，打造彰顯天府文化的東部家園

學習先進經驗是提升東部新區(qū)規(guī)劃設計國際化水平的重要手段，創(chuàng)造未來城市特色是東部新區(qū)城市規(guī)劃建設的價值追求。東部新區(qū)堅持開門開放搞規(guī)劃，主動對標河北雄安、上海浦東、深圳前海等新區(qū)，廣泛借鑒新加坡、東京、倫敦、迪拜等國際先進城市經驗，深刻思考先進經驗背后的邏輯關系、戰(zhàn)略考量、現(xiàn)實條件，提升片區(qū)規(guī)劃設計水平。我們堅定落實習近平總書記對城市規(guī)劃建設“別樣精彩”的新要求，積極回應人民對城市個性魅力的熱切期盼，始終把人本理念作為城市規(guī)劃建設工作的邏輯起點，堅持用公園城市理念和城市美學設計創(chuàng)新城市價值，傳承天府營城智慧和生活美學的理念，做好復合型功能策劃和人文城市設計，堅守“越成都越世界”，注重塑造城市個性、涵養(yǎng)城市特色、守護城市記憶、創(chuàng)造宜人環(huán)境，在產業(yè)方向、建筑風格、建筑尺度、彈性空間、立體綠化、低碳出行、公共服務、設計營造、空間利用、生態(tài)轉化等10個方面彰顯天府文化、講出成都故事，充分彰顯“未來之城”的宜居品質和獨特魅力。

三、成都東部新區(qū)片區(qū)綜合開發(fā)的主要特點

片區(qū)綜合開發(fā)反思傳統(tǒng)開發(fā)模式弊端，遵循“精筑城、廣聚人、強功能、興產業(yè)”的營城理念，有利于強化規(guī)劃指標統(tǒng)籌管控，提升城市形態(tài)，有利于兼顧公共利益和商業(yè)邏輯，有利于推動國企轉型為城市專業(yè)化的投建運一體化企業(yè)，有利于搭建與國內外優(yōu)秀企業(yè)合作的平臺，有利于提升城市開發(fā)建設的整體性，其特點主要體現(xiàn)在實現(xiàn)了“五個轉變”。

(一)實施主體轉變：從政府規(guī)劃、企業(yè)建設到共謀共建、共治共享

政府制定規(guī)劃、企業(yè)建設實施、政府運維管理是傳統(tǒng)開發(fā)模式的主要特點，容易出現(xiàn)規(guī)劃實施性不強、規(guī)劃隨項目動態(tài)調整等問題，導致新區(qū)建設偏離規(guī)劃初衷。片區(qū)綜合開發(fā)堅持“政府主導、企業(yè)主體”，轉變政府“既當運動員，又當裁判員”的角色，由市屬國有企業(yè)作為片區(qū)的綜合運營主體，構建開放型平臺，吸引國際一流專業(yè)運營企業(yè)，共同參與到片區(qū)的規(guī)劃編制、建設實施和城市運營各個環(huán)節(jié)。政府作為片區(qū)規(guī)劃審批者、產業(yè)項目決策者和服務質量監(jiān)督者，重點把握發(fā)展方向、把控公共利益和城市品質，片區(qū)綜合運營主體是片區(qū)項目策劃、設計、建設、服務的責任主體，全面實施基礎設施建設、產業(yè)導入培育和城市運維管理。

(二)發(fā)展邏輯轉變：從“產城人”到“人城產”

“產城人”傳統(tǒng)營城邏輯，注重“以廉價要 素吸引企業(yè)，企業(yè)吸引就業(yè)和人才”，容易出現(xiàn)產業(yè)關聯(lián)性不強、產業(yè)鏈條不全、城市品質不高、配套設施不足以及產城融合不夠等問題。片區(qū)綜合開發(fā)踐行“城市的核心是人”，堅持“人城產”邏輯，遵循城市發(fā)展規(guī)律，針對產業(yè)人群的差異化需求，統(tǒng)籌布局生產、生活、生態(tài)設施，以“精筑城”帶動“廣聚人、強功能、興產業(yè)”，切實增強新城新區(qū)的宜居性和吸引力。

(三)營城方式轉變：從散點開發(fā)到集中成勢

傳統(tǒng)規(guī)劃注重描繪最終藍圖，雖然也要規(guī)劃近期項目建設，但對新區(qū)加快建設、成型成勢的系統(tǒng)性謀劃不足，容易出現(xiàn)項目建設分散、公共服務和基礎設施建設滯后或使用率不高等問題，導致新區(qū)發(fā)展緩慢、效益不佳、品質不高。片區(qū)綜合開發(fā)遵循城市發(fā)展規(guī)律，在長遠謀劃新區(qū)發(fā)展的基礎上，依托已具備開發(fā)條件的區(qū)域，確定新區(qū)先期啟動片區(qū)，集約高效利用土地，集中投入優(yōu)勢資源，著力培育內生動力，實現(xiàn)“設計一片、開發(fā)一片、成熟一片、成功一片”。

(四)建管模式轉變：從單線推進到統(tǒng)籌融合

傳統(tǒng)新區(qū)建設是在法定總體規(guī)劃的基礎上，單線推進詳細規(guī)劃編制、土地整理、土地出讓、項目建設運營和城市維護管理，這種方式缺乏從城市規(guī)建管全生命周期角度整體系統(tǒng)謀劃新區(qū)發(fā)展，容易導致規(guī)劃環(huán)節(jié)和建設環(huán)節(jié)脫節(jié)、項目建設和項目運營脫節(jié)、城市建設和維護管理脫節(jié)。片區(qū)綜合開發(fā)堅持在總體規(guī)劃基礎上“先策劃后規(guī)劃、不設計不建設”，強調片區(qū)的整體效應，由片區(qū)綜合運營主體組織策劃公司、規(guī)劃設計機構、建設公司、運營公司及投資公司等多元主體，融合規(guī)劃設計、開發(fā)建設、產業(yè)策劃、土地整理、運營管理全過程，開展片區(qū)設計，使策劃、規(guī)劃、建設和運營方案相互銜接，前置市場對資源的配置作用，確保規(guī)劃有序實施、項目落地建設、城市高效運營。

(五)投融資模式轉變：從土地融資支撐到建設運營平衡

新區(qū)建設需要巨大資金投入。傳統(tǒng)新區(qū)建設開發(fā)模式主要是政府利用財政資金、土地收益、債務和貸款建設基礎設施和公共服務設施，資金平衡主要來自政府的財政收入或投資企業(yè)的土地開發(fā)收益，該模式容易造成政府債務風險持續(xù)增加和土地財政依賴程度偏高，導致開發(fā)過程中土地增值收益被分割，帶來城市成熟后維護運營成本難以平衡的風險，難以兼顧公眾利益與商業(yè)利益。片區(qū)綜合開發(fā)統(tǒng)籌多元主體，兼顧公共利益和商業(yè)邏輯，著眼長遠考慮城市遠期利益，在經濟發(fā)展與公共利益之間尋求最大平衡，以短期項目營運和長期物業(yè)升值疊加實現(xiàn)商業(yè)開發(fā)和城市營建收益，通過特許經營權收益、自持物業(yè)租金、物業(yè)服務費和地方財稅收入支撐片區(qū)維護運營，確保城市整體效益和長遠效益的最大化。

四、結語

片區(qū)綜合開發(fā)模式是成都全面踐行創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享新發(fā)展理念，堅持以人為本、科學發(fā)展、改革創(chuàng)新，遵循城市發(fā)展規(guī)律，創(chuàng)新探索出的城市營建新模式。目前，成都正堅定片區(qū)綜合開發(fā)模式，加快推進東部新區(qū)建設，努力為新區(qū)規(guī)劃建設提供更多寶貴經驗。

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